圖為二審裁定生效后，紀委監(jiān)委同志與檢察院、法院同志一起就案件中相關問題進行討論總結。 胡國椿 攝
特邀嘉賓
房東風 長春市紀委監(jiān)委第十三審查調查室副主任
韓國良 長春市紀委監(jiān)委案件審理室副主任
夏維肖 長春市綠園區(qū)人民檢察院第二檢察部主任
張 革 長春市綠園區(qū)人民法院刑事審判庭副庭長
編者按
這是一起黨員領導干部利用行政審批權違規(guī)指定公路用地占用費收費主體，造成巨額國有資產損失的案件。郭傳洪在擔任吉林省交通運輸廳法規(guī)處處長兼行政審批辦公室主任期間，超越職權進行行政審批，造成1690余萬元的國有資產損失。本案的查辦，反映交通運輸項目審批環(huán)節(jié)存在哪些制度漏洞，對紀委監(jiān)委開展審查調查工作有何啟示？郭傳洪的行為是工作失誤還是濫用職權？工作失誤和瀆職犯罪如何界定？在審判工作中，郭傳洪這類濫用審批職權的犯罪是否典型，在同類案件中如何確定罪與非罪的界限？我們特邀相關單位工作人員予以解析。
基本案情：
郭傳洪，男，中共黨員，1968年7月生，曾任吉林省交通運輸廳體改法規(guī)處副主任科員、主任科員、助理調研員，法規(guī)處副處長、法規(guī)處處長兼行政審批辦公室主任、建設管理處處長。
2018年7月，時任吉林省交通運輸廳法規(guī)處處長兼行政審批辦公室主任的郭傳洪，在負責龍翔投資控股集團有限公司（以下簡稱“龍翔公司”，國有企業(yè)）申請跨越省道一級公路長吉北線修建橋梁的行政許可中，除準予龍翔公司行政許可外，還在“準予許可決定書”內容中加注龍翔公司應依法向土地使用權人吉林省某投資管理有限公司（私營企業(yè)）繳納公路用地占用費，該行為超出其行政審批權限。而根據(jù)吉林省財政廳、吉林省物價局相關文件規(guī)定：公路路產屬國家資產，任何損壞、占用、利用公路路產的行為，都要按照規(guī)定繳納賠（補）償、占用費；公路管理部門所屬的各級路政管理機構為普通公路路產賠（補）償、占用費的執(zhí)收單位，其他任何單位和個人均無權收取普通公路賠（補）償、占用費。郭傳洪超越職權將龍翔公司繳納的公路用地占用費指定某私營企業(yè)收取，導致龍翔公司向該私營企業(yè)支付了1690余萬元，造成了國有資產的巨大損失。
查處過程：
【立案審查調查】2019年5月6日，經吉林省紀委監(jiān)委指定管轄，長春市紀委監(jiān)委對郭傳洪涉嫌嚴重違紀違法問題立案審查調查并采取留置措施。
【移送審查起訴】2019年11月6日，郭傳洪涉嫌職務犯罪一案被移送長春市綠園區(qū)人民檢察院。同日，綠園區(qū)人民檢察院決定對其刑事拘留。2019年11月15日，綠園區(qū)人民檢察院決定對其逮捕。
【提起公訴】2020年4月29日，綠園區(qū)人民檢察院以郭傳洪涉嫌職務犯罪向綠園區(qū)人民法院提起公訴。
【一審判決】2021年3月22日，長春市綠園區(qū)人民法院一審判決：郭傳洪犯濫用職權罪，判處有期徒刑四年。郭傳洪不服，提出上訴。
【二審裁定】2021年7月12日，長春市中級人民法院裁定：駁回上訴，維持原判。
1.本案反映出交通運輸項目審批環(huán)節(jié)存在哪些制度漏洞，對紀委監(jiān)委開展審查調查工作有何啟示？
房東風：本案的查處反映出交通運輸部門在制度流程上存在一定的漏洞，比如，行政許可證發(fā)出前，如果再設置一道復核程序，就可以在一定程度上避免本案中這種有明顯錯誤的許可證發(fā)生效力的情況。許可證是格式化令狀，不應該有任何注釋和標注，郭傳洪在許可證上注明“向土地使用權人（私營企業(yè)）繳納公路占用費”，這是典型的錯誤許可證形式，如果存在復核程序，這種明顯的錯誤就不會發(fā)生。此案移送司法機關后，我們會同有關部門，扎實做好以案促改工作，對有關制度漏洞提出有針對性的整改意見，目前，省交通運輸廳已完善相關制度。
郭傳洪實施的濫用職權犯罪具有較強的專業(yè)性，他不但熟悉行政法規(guī)，而且了解物權法，找他談話時，他辯解，公路是私營企業(yè)在經營，把占用費支付給私營企業(yè)是合理合法的，并說辦案人員不懂法。當時，對于很多專業(yè)化的法律問題仍需研究，辦案工作也一時陷入困境。經過大家共同查找公路法、行政法規(guī)和財政廳相關文件，我們得出了公路屬于國有資產，私營企業(yè)投資建設公路屬于BOT項目（即建設、經營、到期移交）改變不了公路國有屬性的結論。同時，根據(jù)經營性公路的相關規(guī)定，經營公路的企業(yè)只有一定期限的收費權、廣告經營權和服務區(qū)經營權，無權收取公路占用費，即使有用益物權也是有限的用益物權，因此公路的所有權根據(jù)國家法律規(guī)定當然屬于國家，企業(yè)對于BOT項目的公路只有一定期限的收費權。吉林省財政廳相關規(guī)范性文件明確規(guī)定，公路的占用費由公路管理部門收取。根據(jù)以上法律法規(guī)規(guī)定，郭傳洪引用物權法抗辯自己沒有錯誤是明顯的無理辯解。
工作中，我們感受到紀檢監(jiān)察干部需要進一步加強對法律法規(guī)的理解和學習，加強知識儲備，遇到專業(yè)的問題，我們必須拿出辦法破解。同時，要充分發(fā)揮紀委監(jiān)委與相關部門的協(xié)作聯(lián)動作用，此案的查辦，就是紀委監(jiān)委、派駐紀檢監(jiān)察組協(xié)調相關各部門，群策群力的成果。
2.郭傳洪濫用職權的主要手段是什么？這些犯罪手段對案發(fā)部門黨員干部有何警示？
韓國良：郭傳洪最主要的手段是違反行政許可審批程序進行審批。體現(xiàn)在，龍翔公司在2018年6月13日提出網上申請，經省公路管理局審查同意后推送至審批辦工作人員金毅松處，該件于2018年8月9日因超時被刪除。2018年7月12日，龍翔公司提出第二次申請，金毅松通知窗口人員，由于占用費收取主體發(fā)生變化，對該件進行刪除。第二個申請件被刪除3分鐘后，龍翔公司提出第三次申請，郭傳洪要求金毅松不征求省公路管理局意見，直接套用省公路管理局對其他審批件“同意上述意見”的意見。此前省公路管理局明確反對改變占用費收取主體，郭傳洪此舉有意規(guī)避省公路管理局的反對意見，屬于明顯違反審批程序、“移花接木”的弄虛作假行為。濫用職權罪最典型的特征是超越職權和不正確行使職權，郭傳洪下發(fā)許可證，必須在省公路管理局認可收費主體、收費事項和可行性的基礎上，做出許可。郭傳洪明知變更收費主體難以通過，于是將過期的批件，“移花接木”嫁接到新的審批單上，下發(fā)許可證，這是明顯的不正確使用職權，同時在許可證上標注將公路占用費支付給私營企業(yè)，這是明顯的違反行政許可法的行為，屬于超越職權。由于他的錯誤，私營企業(yè)向建設單位龍翔公司索要了巨額占用費，導致了公共財產的損失。
郭傳洪被判刑后，省交通運輸廳的工作人員很受教育，有的同志說，一個小小的違規(guī)許可，就給國家造成了上千萬的損失，一定要慎重地行使手中的權力。還有的同志說：“以后工作中，要把主動接受紀委監(jiān)委監(jiān)督當做一項重要內容，做重大決策前，要多和紀委監(jiān)委同志商量，避免工作中出現(xiàn)失誤?！?/span>
3.郭傳洪辯解，其審批行為屬工作慣例，如何看待該意見？如何界定工作失誤和瀆職犯罪？
夏維肖：實踐中，涉案人員經常以工作慣例或工作失誤為由進行辯解，與濫用職權等瀆職類犯罪相混淆，但二者本質上存在著明顯區(qū)別。
首要區(qū)別在于是否正確履行了職責。瀆職犯罪是指國家機關工作人員在履行職責或者行使職權過程中，濫用職權、玩忽職守或徇私舞弊，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為，表現(xiàn)在由于嚴重不負責任而不履行或不正確履行職責。而工作失誤行為則是由于經驗不足、能力水平有限，或因無法預見和不可抗拒的客觀因素影響，雖行為人盡力履行了職責，但仍給國家、集體和人民利益造成損失的行為。本案中，郭傳洪辯解其在審批過程中的“移花接木”行為屬工作慣例，且指定收費主體沒有超出審批范圍。行政審批事項專業(yè)性、政策性強，辦案機關前期做了大量的工作，最終認定了郭傳洪屬超越職權、濫用職權進行審批的事實。
第二個明顯區(qū)別是主觀目的不同。工作失誤的主觀愿望是積極的，往往是為了做好工作，或想創(chuàng)造性地工作，但由于經驗不足，或者技術水平不高等原因而事與愿違，發(fā)生了危害結果。而瀆職類犯罪行為人的主觀方面大多出于故意，有的出于過失，過失也分為兩種，一是行為人知道自己的行為可能會導致社會危害，但輕信能夠避免而導致結果發(fā)生；二是行為人應當預見自己的行為可能會導致社會危害，但出于疏忽大意，而導致結果發(fā)生。本案中，郭傳洪對發(fā)生的結果存在故意，在明知省公路管理局有不同意見的情況下，直接利用職權套用省公路管理局對其他審批件的意見，屬于故意違反法律規(guī)定，這是與工作失誤有明顯區(qū)分的。在這種情況下，致使國有資產巨大損失，不能因為行為人對后果沒有具體的認識、希望與放任就認為不構成犯罪。
4.審判工作中，郭傳洪這類濫用審批職權的犯罪是否典型，在同類案件中如何確定罪與非罪的界限？
張革：像郭傳洪這類利用審批工作權限超越職權做出審批后，與其他單位（龍翔公司）人員的行為共同給國家造成重大損失的案件比較少見。與一般的國家工作人員超越職權案件相比，本案中，郭傳洪濫用職權存在以下特殊性：第一，在多數(shù)濫用職權案件中，國家機關工作人員都是給本單位（國有企業(yè)或國家機關）造成直接財產損失或人員傷亡。而郭傳洪超越職權、不正當行使職權，給其他單位（龍翔公司）造成巨額財產損失，從而導致國有資產巨額損失。所以濫用職權罪的國家損失具有廣義性，而不是簡單狹隘的國家機關工作人員所在單位的財產損失。第二，一般的濫用職權行為和國家損失具有極強的近因關系，比如，明知有山洪暴發(fā)，還進行聚集活動，導致大量人員傷亡；明知可行性報告沒通過，還盲目上項目，造成損失。而郭傳洪濫用職權的特點是，他的犯罪行為是犯罪后果的必要條件，需要各方面的條件促成才最終構成犯罪。如果私營企業(yè)拿到審批件放棄了對占用費的追索，那么郭傳洪的行為只能說是一般違法或者違紀，因為濫用職權犯罪屬于瀆職類犯罪，是結果犯，若結果沒發(fā)生雖然有濫用職權的行為也不一定構成犯罪。同時，如果龍翔公司據(jù)理力爭，此款沒有給付，郭傳洪也不構成犯罪。郭傳洪下發(fā)審批手續(xù)，直接確定了收費主體，促使相關企業(yè)獲得了巨額補償費，造成了國有資產損失，這個犯罪的完成需要其他條件促成，也是本案的特殊性之一。第三，一般濫用職權的動機，無非是為了自己的利益濫用職權，或者是為了他人的利益濫用職權。郭傳洪濫用職權案的特點是他超越職權在行政審批件上明確收費主體，至于按照何種標準賠償其無法確定，他人是否多獲得利益其也無法確定。也就是說，行為人不管是為了自己的利益，還是為了他人的利益，或者是不為利益，均不影響濫用職權的成立。這又是本案一大特點。從而，我們可以看出，行為人超越職權做出審批等行為，無論其動機是否為了利益，無論是給本單位造成損失，還是給其他單位造成損失，無論行為人的行為與損失后果的因果關系遠近與否，只要具備上述特征，就構成濫用職權罪，應當追究刑事責任。同時，如果郭傳洪在這項工作中還收受賄賂，根據(jù)法律規(guī)定，濫用職權造成國家損失又收受賄賂的應當以受賄罪和濫用職權罪追究刑事責任，即數(shù)罪并罰。
