近日，在東南大學(xué)附屬中大醫(yī)院產(chǎn)科，新掛牌的“‘三孩’生育咨詢門診”引人注目。（圖片來源：視覺中國）
8月20日，全國人大常委會會議表決通過了關(guān)于修改人口與計劃生育法的決定，國家主席習(xí)近平簽署主席令予以公布，自公布之日起施行。
這是自全面兩孩政策實施修改人口計生法以來，對這部法律的又一次重大修改。修改后的人口計生法規(guī)定，國家提倡適齡婚育、優(yōu)生優(yōu)育，一對夫妻可以生育三個子女。國家采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業(yè)等支持措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)。
三孩生育政策正式入法，對人們有哪些影響？此次修法，將如何推動破解“生不起”“養(yǎng)不起”背后的痛點難點問題？記者采訪了有關(guān)專家學(xué)者。
國家提倡適齡婚育、優(yōu)生優(yōu)育，一對夫妻可以生育三個子女
我國自20世紀(jì)70年代實施計劃生育政策，最初并沒有全國性的法律文件，由各省制定計劃生育條例。1999年“依法治國”寫入憲法，標(biāo)志著我國治國方略的重大轉(zhuǎn)變。在此背景下，《中華人民共和國人口與計劃生育法》于2002年施行，2015年實施全面兩孩政策時進(jìn)行了修改。
為適應(yīng)我國人口與經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，黨的十九屆五中全會提出，優(yōu)化生育政策，增強生育政策包容性，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》提出，修改人口與計劃生育法，提倡適齡婚育、優(yōu)生優(yōu)育，實施三孩生育政策。
此次修法，貫徹落實黨的十九屆五中全會精神和《決定》要求，立足促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，重點圍繞實施三孩生育政策、取消社會撫養(yǎng)費等制約措施、配套實施積極生育支持措施進(jìn)行修改，同時強化對全面兩孩政策實施前計劃生育家庭合法權(quán)益的保障，確保相關(guān)政策措施盡快落地實施。
“修改法律，是生育政策調(diào)整的關(guān)鍵一環(huán)。”中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員支振鋒告訴記者，貫徹落實黨中央決策部署，涉及到對公民生育權(quán)利和義務(wù)的相應(yīng)調(diào)整，必須通過修法的方式加以確認(rèn)，修法也為政策實施提供了法律依據(jù)和基本框架。
此前的人口計生法規(guī)定，國家提倡一對夫妻生育兩個子女。此次將其修改為：“國家提倡適齡婚育、優(yōu)生優(yōu)育。一對夫妻可以生育三個子女?！?br />
“提倡適齡婚育，是推動實現(xiàn)適度生育水平的必要措施。”中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心副主任、教授宋健告訴記者，在一定程度上，過度的晚婚晚育壓縮了育齡人群的生育時限，成為制約我國生育水平的重要因素。
從“提倡”生育兩個子女到“可以”生育三個子女，意味著公民有權(quán)在履行計劃生育義務(wù)的同時，自主決定生育子女。支振鋒認(rèn)為，這是關(guān)于公民生育權(quán)利更為精準(zhǔn)的法律表達(dá)，同時也有助于劃定政府相關(guān)責(zé)任的范圍，如采取各項獎勵與社會保障措施，支持公民生育三孩。
修改后的人口計生法刪去了一些現(xiàn)行法律中計劃生育的相關(guān)內(nèi)容，一些表述也發(fā)生變化，如“計劃生育行政部門”改為“衛(wèi)生健康行政部門”。7月27日，“全國優(yōu)化生育政策電視電話會議”召開，相比曾經(jīng)的“全國計劃生育工作電視電話會議”，此次會議的關(guān)鍵詞已從“計劃生育”變?yōu)椤皟?yōu)化生育”。
對此，宋健表示，計劃生育仍是我國基本國策，三孩生育政策及配套支持措施仍在計劃生育的框架下實施。但人口與計劃生育工作理念與方式已經(jīng)發(fā)生了重大變革，計劃生育工作被整體納入衛(wèi)生健康的范疇下，所以表述發(fā)生變化是與當(dāng)前工作形勢和主管部門相呼應(yīng)的。宋健還稱，在計劃生育實施過程中，優(yōu)生優(yōu)育一直是政策內(nèi)容的有機組成部分，并非這次新提出。無論是普遍一孩、全面兩孩還是目前三孩生育，優(yōu)生優(yōu)育都是前提。
取消社會撫養(yǎng)費等制約生育的措施，計劃生育政策實施以來的懲罰手段不再使用
《決定》明確提出，“取消社會撫養(yǎng)費，清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定。將入戶、入學(xué)、入職等與個人生育情況全面脫鉤?！毙薷暮蟮娜丝谟嬌ㄘ瀼亍稕Q定》精神，取消社會撫養(yǎng)費，刪除相關(guān)處分規(guī)定，刪除與三孩生育政策不適應(yīng)的規(guī)定。
社會撫養(yǎng)費被民間稱為“超生罰款”，政策制定的初衷，是通過經(jīng)濟罰則來遏制超生行為，同時為超生所增加的社會撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)籌集相應(yīng)資金，補足投入缺口。修改前的人口計生法第41條規(guī)定，不符合本法第18條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會撫養(yǎng)費；第42條規(guī)定，按照本法第41條規(guī)定繳納社會撫養(yǎng)費的人員，是國家工作人員的，還應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分；其他人員還應(yīng)當(dāng)由其所在單位或者組織給予紀(jì)律處分。
目前，對社會撫養(yǎng)費的規(guī)定主要依據(jù)《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》，這是人口計生法配套的三部行政法規(guī)之一，另外兩部分別是《流動人口計劃生育工作管理辦法》、《計劃生育技術(shù)服務(wù)管理條例》。此次修法后，三部配套法規(guī)也需要修改或廢除。
此次修法還刪除了原來有關(guān)計劃生育證明等與實施三孩生育政策不適應(yīng)的規(guī)定。曾幾何時，個人生育情況與入戶、入學(xué)、入職等捆綁掛鉤，超生落戶需先繳納社會撫養(yǎng)費，入學(xué)、入職需提供計劃生育證明?！耙郧笆侵T多的限制和約束，現(xiàn)在取消了針對公民生育的制約性措施，真正凸顯了生育價值，這是一個根本性的轉(zhuǎn)變?！敝д皲h說。
宋健也認(rèn)為，取消社會撫養(yǎng)費等制約生育的措施，是此次修法的一大亮點。自計劃生育政策實施以來，獎勵和懲罰兩種經(jīng)濟手段一直并用，對控制人口過快增長起到了重要的歷史作用。此次修法之后，懲罰手段不再使用，配套支持措施成為主要的政策保障，這是根據(jù)我國當(dāng)前社會經(jīng)濟和人口形勢作出的重要改變。
探索設(shè)立父母育兒假，加強嬰幼兒照護(hù)服務(wù)……修法完善積極生育支持措施
2016年1月，全面兩孩政策實施后，相當(dāng)比例的家庭想生不敢生。今年5月，國家宣布實施三孩生育政策后，網(wǎng)上關(guān)于“生不起”“養(yǎng)不起”的反映較為集中?！吧黄稹钡谋澈?，既有實際的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，也有預(yù)期的生育壓力和焦慮。在完善積極生育支持措施方面，修改后的人口計生法也作出了有針對性的規(guī)定。
育齡人群的經(jīng)濟壓力，突出體現(xiàn)在“三育”負(fù)擔(dān)上。此前，《決定》要求將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮，提出了覆蓋全生命周期的一攬子支持舉措。修改后的人口計生法明確提出，“國家采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業(yè)等支持措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)。”全國人大常委會法工委行政法室一級巡視員張桂龍稱，法律對主要的積極生育支持措施作出規(guī)定，有利于引導(dǎo)各級政府提升公共服務(wù)水平，采取有效措施，切實降低生育、養(yǎng)育、教育成本，破解“生不起”“養(yǎng)不起”的矛盾，解決群眾后顧之憂。
修改后的人口計生法要求醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)開展圍孕期、孕產(chǎn)期保健服務(wù)，加強對嬰幼兒照護(hù)的支持和指導(dǎo)。宋健認(rèn)為，由于晚婚晚育已成社會現(xiàn)實，很多女性在初育時就已錯過最佳生育年齡，生育二孩和三孩屬高齡，需增強圍孕期、孕產(chǎn)期保健服務(wù)，確保母嬰健康。
修改后的法律還提出“支持有條件的地方探索設(shè)立父母育兒假”。父母育兒假是積極生育支持措施中假期制度的一種。按照發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，假期制度一般包括婦女產(chǎn)假、丈夫陪產(chǎn)假和父母育兒假三種類型?！案改赣齼杭袤w現(xiàn)了夫妻雙方育兒責(zé)任的共同分擔(dān)，其帶薪休假的性質(zhì)，部分體現(xiàn)了國家或單位對育兒成本的分擔(dān)；同時，它能夠有效減輕育兒過程中由于孩子生病等需要照料時父母無暇顧及的后顧之憂，是對緩解育兒焦慮、提升生育水平很有裨益的一種制度安排。”宋健說。
年輕家長工作在身，有強烈的托育服務(wù)需求，相應(yīng)的供給卻還未跟上。中國人口與發(fā)展研究中心2020年啟動的調(diào)研顯示，我國3歲以下托育服務(wù)還面臨供給嚴(yán)重不足等問題。國家發(fā)改委測算，預(yù)計“十四五”時期托育方面還需要新增托位450萬個，帶動投資和消費規(guī)模均超過千億元。修改后的法律推動建立普惠托育服務(wù)體系，提高嬰幼兒家庭獲得服務(wù)的可及性和公平性，規(guī)范托育服務(wù)。宋健稱，這是針對目前已經(jīng)反映出來的家庭育兒需求做出的積極回應(yīng)，“嬰幼兒照護(hù)的社會資源缺乏，是家庭生育子女的顧慮和困難所在，需要專門立法詳細(xì)研究制定實施?！?br />
促進(jìn)嬰幼兒活動場所及配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)。修改后的法律規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)改造中，建設(shè)與常住人口規(guī)模相適應(yīng)的嬰幼兒活動場所及配套服務(wù)設(shè)施。公共場所和女職工比較多的用人單位應(yīng)當(dāng)配置母嬰設(shè)施，為嬰幼兒照護(hù)、哺乳提供便利條件。支振鋒稱，如此具體詳細(xì)的條款規(guī)定，有助于建立健全母嬰設(shè)施建設(shè)的長效機制，在全社會形成愛母愛嬰的氛圍，支持母乳喂養(yǎng)，保障母嬰權(quán)益。
在保障計劃生育家庭的合法權(quán)益方面，修改后的法律也新增一些內(nèi)容。對全面兩孩政策實施前的計劃生育家庭，一是在老年人福利、養(yǎng)老服務(wù)等方面給予必要的優(yōu)先和照顧；二是獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的，給予全方位幫扶保障。
每月每孩發(fā)放500元育兒補貼金，生育三孩可在產(chǎn)假外享受30天假期獎勵……各地各部門因地制宜采取措施促進(jìn)三孩政策落地見效
8月2日，四川省攀枝花市東區(qū)東華街道居民楊軍成功辦理手續(xù)，成為該市育兒補貼金的首位申請者。按照規(guī)定，楊軍今年應(yīng)獲得的每月500元育兒補貼金，將于明年一季度前發(fā)放到他的社?？?。
此前在7月28日，攀枝花市宣布對二孩、三孩每月每孩發(fā)放500元育兒補貼金直到孩子3歲。攀枝花因此成為全國首個發(fā)放育兒補貼金的城市。外界對此評價積極，認(rèn)為看到了當(dāng)?shù)卣诠膭钌矫娴恼\意，一定程度上緩解了家庭生育的成本，同時也傳遞出國家的生育政策取向。
攀枝花市衛(wèi)健委黨委委員、副主任李曉軍告訴記者，攀枝花市衛(wèi)健委為此牽頭制定了《攀枝花市發(fā)放育兒補貼金實施細(xì)則（試行）》，明確了發(fā)放對象和標(biāo)準(zhǔn)、申報原則和條件、資金發(fā)放、經(jīng)費保障、監(jiān)督管理等相關(guān)要求，確保縣（區(qū)）在實施細(xì)則規(guī)范下將育兒補貼金政策落地落實。
8月5日，北京市明確生育三孩可享30天假期獎勵的過渡政策。目前，北京市正修改《北京市人口與計劃生育條例》，新條例出臺前，在5月31日（含）之后按規(guī)定生育三孩的家庭，女職工除享受國家規(guī)定的產(chǎn)假外，還享受生育獎勵假30天，配偶享受陪產(chǎn)假15天。
目前，各地都在因地制宜制定相應(yīng)的生育支持措施。宋健分析稱，這些措施總體都能歸到資金、時間和設(shè)施服務(wù)這三個對家庭育兒最為關(guān)鍵的要素范疇內(nèi)。每個要素如何具體規(guī)定和操作，比如是直接現(xiàn)金補貼還是間接稅收減免，是延長產(chǎn)假還是增加育兒假，是政府出資還是社會籌資，各地因地制宜采取措施、精準(zhǔn)實施，可能更為有效。
各部門也陸續(xù)出臺了一系列三孩生育支持政策。教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持探索開展暑期托管服務(wù)的通知》，引導(dǎo)支持有條件的地方積極探索開展暑期托管服務(wù)工作，解決學(xué)生暑假“看護(hù)難”問題；國家醫(yī)保局規(guī)定將參保女職工生育三孩費用納入生育保險待遇支付范圍；中國計劃生育協(xié)會面向社會征集三孩生育政策宣傳標(biāo)語口號。
支振鋒認(rèn)為，當(dāng)前制約群眾生育養(yǎng)育的痛點難點還很多，比如在有的一線城市，女性懷孕后到醫(yī)院建檔難；從產(chǎn)檢、分娩到雇請月嫂，再從孩子3歲前的照看到入托入學(xué)，這一過程需要花費的成本和精力，讓很多年輕父母頗感頭疼；生育子女對女性個人職業(yè)發(fā)展、晉升和收入影響大，工作家庭沖突導(dǎo)致生育焦慮。“我國的生育友好制度建設(shè)已經(jīng)起步，構(gòu)建生育友好型社會，未來的政策空間還很大。”
生育是家庭喜事，社會大事，是國之要事。優(yōu)化生育的制度建設(shè)不會一蹴而就，觀念轉(zhuǎn)變也需要漸漸發(fā)力、久久為功。業(yè)界人士認(rèn)為，各地各部門目前出臺的政策措施開了一個好頭，未來需要繼續(xù)出臺有針對性的、解決居民實際困難的、具備可操作性的配套措施，形成經(jīng)濟社會政策更好支持生育的政策導(dǎo)向，切實解決后顧之憂，釋放生育潛能，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。
