馬懷德，中國政法大學(xué)副校長、法治政府研究院院長,行政法學(xué)教授，中央紀(jì)委監(jiān)察部特邀監(jiān)察員
黨的十九大報告從黨肩負(fù)的歷史使命、所處的歷史方位出發(fā)，對健全黨和國家監(jiān)督體系作出部署。要深刻領(lǐng)會黨中央把全面從嚴(yán)治黨納入戰(zhàn)略布局的深謀遠(yuǎn)慮，深化完善黨和國家監(jiān)督體系的探索。近日，本報記者就如何構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，對中國政法大學(xué)副校長馬懷德進(jìn)行了專訪。
黨的執(zhí)政地位決定，在黨和國家各項監(jiān)督制度中，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的，黨內(nèi)監(jiān)督缺失，其他監(jiān)督必然失效
記者：增強(qiáng)黨的自我凈化能力，根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。那么，黨和國家監(jiān)督體系包含哪些主要內(nèi)容？
馬懷德：黨的十九大報告提出，強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，加強(qiáng)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督。這些監(jiān)督方式的區(qū)別，就在于監(jiān)督主體和途徑的不同。
強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，關(guān)鍵是將監(jiān)督的壓力逐級層層傳導(dǎo)到位。由下而上的民主監(jiān)督，包括我們常說的信訪舉報、反映情況、召開民主生活會、組織生活會等，通過這些方式對黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部提出批評建議，促使其不斷改進(jìn)工作、提高水平。同級監(jiān)督既指的是黨員干部之間的監(jiān)督，也是組織機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督，目的就是不允許一個組織在同級別中一權(quán)獨大、不受制約。監(jiān)督一定得是日常的，尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部更要接受日常監(jiān)督。我們不希望一些領(lǐng)導(dǎo)干部成為“兩面人”，不能上班一個樣，下班一個樣，監(jiān)督應(yīng)該全天候。抓早抓小、防微杜漸，這既是約束，更是對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的愛護(hù)。
黨章規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨的執(zhí)政地位決定，在黨和國家各項監(jiān)督制度中，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的。黨的作用發(fā)揮不出來，監(jiān)督不夠有力，就很難做到打鐵必須自身硬。只有黨的自我監(jiān)督有力，黨能夠發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，才能調(diào)動其他監(jiān)督方式起作用。黨內(nèi)監(jiān)督缺失，其他監(jiān)督必然失效。
巡視巡察上下聯(lián)動，織就一張全覆蓋的黨內(nèi)監(jiān)督網(wǎng)，助力打“虎”拍“蠅”
記者：巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的主要方式，是全面從嚴(yán)治黨的利器。報告提出要深化政治巡視，堅持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)。這對于完善黨的自我監(jiān)督具有怎樣的意義？
馬懷德：黨的十八大以來，巡視的利劍作用凸顯。為什么巡視能夠發(fā)揮這么大的威力？除了黨中央的高度重視外，一個重要原因在于創(chuàng)新了巡視方式。第一，實現(xiàn)全覆蓋，中央十二輪巡視如期完成對省區(qū)市地方、中央和國家機(jī)關(guān)、國有重要骨干企業(yè)、中央金融單位和中管高校的巡視全覆蓋。第二，巡視具有靈活機(jī)動性，“三個不固定”不讓你形成利益聯(lián)盟，防止出現(xiàn)巡視機(jī)構(gòu)被圍獵的情況。第三，明確巡視的性質(zhì)是代表黨中央進(jìn)行政治巡視，巡視報告要向黨中央?yún)R報，威力彰顯。
黨的十九大報告指出，要構(gòu)建上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)。一方面，它強(qiáng)調(diào)繼續(xù)發(fā)揮巡視的利劍作用，開展相應(yīng)的一輪輪巡視，另一方面，要在市縣一級建立巡察制度。中央和省一級有巡視，地方有巡察，巡視巡察上下聯(lián)動，巡察中發(fā)現(xiàn)的突出問題，在巡視這一層級也會被及時反映，這起到了相互促進(jìn)、相互支撐的作用。巡視的成果可以指導(dǎo)巡察，巡察中發(fā)現(xiàn)的問題可以讓巡視更有針對性。因此，巡視巡察上下聯(lián)動，織就了一張全覆蓋的黨內(nèi)監(jiān)督網(wǎng)，助力打“虎”拍“蠅”。
實現(xiàn)監(jiān)督體系的貫通，各個監(jiān)督方式之間，一方面信息要暢通，另一方面體制機(jī)制要有效銜接
記者：構(gòu)建統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，應(yīng)如何將黨內(nèi)監(jiān)督和其他監(jiān)督方式相貫通，增強(qiáng)監(jiān)督合力？
馬懷德：所謂監(jiān)督體系，就意味著各種監(jiān)督方式相互聯(lián)系、有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)。像民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、司法監(jiān)督這些監(jiān)督方式，以前這些監(jiān)督都是有的，但存在的問題是缺少貫通，相互之間各自為戰(zhàn)，沒有形成幾種監(jiān)督途徑的有效結(jié)合。如果監(jiān)督是分散的，就發(fā)揮不了合力，沒有監(jiān)督合力，又貫通不起來，監(jiān)督形成不了體系，效果就達(dá)不到。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，表明這個體系的特點：一是由黨統(tǒng)一指揮。二是從中央到地方，各個部門、行業(yè)系統(tǒng)都要覆蓋到，不留死角、不留盲區(qū)。三是監(jiān)督要有權(quán)威，做到立行立改，發(fā)現(xiàn)問題隨時解決。
具體而言，實現(xiàn)監(jiān)督體系的貫通，各個監(jiān)督方式之間，一方面信息要暢通，另一方面體制機(jī)制要有效銜接。比如，黨內(nèi)監(jiān)督和司法監(jiān)督之間，制度不能夠有沖突，不能相互抵消作用力。再比如，群眾監(jiān)督指的是發(fā)動人民群眾監(jiān)督黨和政府。實現(xiàn)黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督的貫通，需要建立相應(yīng)的舉報平臺。只有貫通之后形成合力，才能構(gòu)建成統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。
改革國家監(jiān)察體制就是為了加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，只有這樣才能跟黨的監(jiān)督相銜接、相配合
記者：報告提出，深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。對此項部署，應(yīng)當(dāng)怎樣理解？
馬懷德：深化國家監(jiān)察體制改革，是黨中央作出的一項重要戰(zhàn)略部署，也是事關(guān)全局的一次重大政治改革。正因為是事關(guān)重大，黨中央的決策非常審慎穩(wěn)妥。此次決定在全國推開國家監(jiān)察體制改革試點工作，說明兩個問題。一是，之前在北京、山西、浙江三省市進(jìn)行試點，取得了成效，積累了經(jīng)驗。這些經(jīng)驗和成效可以作為進(jìn)一步在全國推開試點工作的基礎(chǔ)，值得其他省市參照。二是，既然是黨中央作出的重要戰(zhàn)略部署，我們就要積極推進(jìn)，不能耽誤時機(jī)。選擇恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)在全國推開監(jiān)察體制改革試點工作，為完成明年的確定目標(biāo)——在全國人大換屆期間成立國家監(jiān)察委員會，選舉產(chǎn)生國家監(jiān)察委員會主任，任免國家監(jiān)察委員會其他領(lǐng)導(dǎo)成員，構(gòu)建自上而下的四級監(jiān)督體系，打下基礎(chǔ)。我相信，監(jiān)察體制改革試點在全國推開，將對明年三月全國人大順利通過立法，在國家層面建立監(jiān)察委員會，積累有益的經(jīng)驗。明年的工作開展就會更加順暢，合法性也有更好的保障。
記者：報告提出，制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段。請您談?wù)?，國家監(jiān)察體制改革如何通過實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)銜接，彰顯標(biāo)本兼治的戰(zhàn)略作用，從而探索出一條強(qiáng)化自我監(jiān)督的有效途徑？
馬懷德：制定國家監(jiān)察法，體現(xiàn)了我們注重用法治思維深化國家監(jiān)察體制改革，順應(yīng)了全面依法治國的要求，有利于實現(xiàn)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化。這對于整合反腐敗資源，構(gòu)建起具有中國特色的國家監(jiān)察體系，形成集中統(tǒng)一高效權(quán)威的監(jiān)督機(jī)制，有很重要的意義。
國家監(jiān)察體制是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，它解決了監(jiān)督覆蓋面不夠的問題。黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督基本覆蓋了所有主體，而監(jiān)察過去是行政監(jiān)察，覆蓋不到立法、司法、政協(xié)、企事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)。改革國家監(jiān)察體制就是為了加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，只有這樣才能跟黨的監(jiān)督相銜接、相配合。因此，國家監(jiān)察體制改革對于完善黨和國家監(jiān)督體系，有非常重要的作用。
黨的十八大之后，黨中央以抓鐵有痕、踏石留印的定力正風(fēng)反腐，持續(xù)強(qiáng)化不敢腐的氛圍。但是要想真正做到不能腐，甚至達(dá)到不想腐，離不開一套嚴(yán)密的監(jiān)督制度。國家監(jiān)察體制改革，特別是監(jiān)察法的制定，對于構(gòu)筑不能腐的制度體系，最后實現(xiàn)不想腐的最終目標(biāo)，意義重大。我們現(xiàn)在所做的工作，就是在構(gòu)筑不能腐的體制機(jī)制上不斷地往前邁進(jìn)。
