健全黨和國家監(jiān)督體系，必然要求黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋與國家監(jiān)察全覆蓋相統(tǒng)一。黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督得到有效加強(qiáng)，監(jiān)督對象覆蓋了所有黨員。黨的十九大以來，隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，逐步構(gòu)建起覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員的國家監(jiān)察體系，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋。
對話嘉賓
河南省委常委、省紀(jì)委書記、省監(jiān)委主任 任正曉
海南省委常委、省紀(jì)委書記、省監(jiān)委主任 藍(lán)佛安
甘肅省委常委、省紀(jì)委書記、省監(jiān)委主任 劉昌林
記者：監(jiān)察體制改革后，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督對象有了大幅增長，請問如何看待監(jiān)督范圍之變？
任正曉：改革后，監(jiān)督對象有了大幅增長。以河南為例，我們?nèi)〖o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)以前的監(jiān)督對象是90萬人，改革后達(dá)到了203萬人，增加了125%，原來一些非中共黨員、又不在行政機(jī)關(guān)工作的公職人員，比如受委托管理公共事務(wù)組織中從事公務(wù)的人員、非中共黨員村干部等，都被納入了監(jiān)督范圍，實現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，這正是監(jiān)察體制改革的一個重要目標(biāo)?？梢哉f是補(bǔ)上了以前行政監(jiān)察范圍過窄的短板，主要是填補(bǔ)了“兩個空白”——
填補(bǔ)了監(jiān)督對象上的空白。以前，我們行政監(jiān)察的對象主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，監(jiān)督的是“狹義政府”。但我們所講的“政府”歷來是廣義的，黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的所有行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)，都屬于“廣義政府”的范疇。這次改革將監(jiān)督“狹義政府”轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督“廣義政府”，所有行使公權(quán)力的公職人員都被納入監(jiān)督范圍。
填補(bǔ)了紀(jì)法之間的空白。改革后，總體上是一個依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法的運行架構(gòu)，在實現(xiàn)管住“好黨員”到“階下囚”空白地帶的同時，實現(xiàn)管住“好公職人員”到“階下囚”之間的更廣闊領(lǐng)域，解決了過去犯罪有人管、違法無人問等問題。
藍(lán)佛安：監(jiān)察體制改革的一個重要變化是擴(kuò)大了監(jiān)察范圍，從監(jiān)察法規(guī)定的6類監(jiān)察對象就可以看出來。黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督得到有效加強(qiáng)，監(jiān)督對象覆蓋了所有黨員，但由于行政監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察對象范圍過窄，仍有相當(dāng)一部分行使公權(quán)力的公職人員處于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督不到的空白地帶。比如，協(xié)警、城管編外人員等受委托臨時行使公權(quán)力人員中的非中共黨員，等等。這些人員既不屬于行政監(jiān)察對象，又不在紀(jì)委監(jiān)督的范圍。監(jiān)察法的通過和監(jiān)委的組建，填補(bǔ)了這些空白，實現(xiàn)了國家監(jiān)察對所有行使公權(quán)力的國家公職人員監(jiān)督全覆蓋。
以海南為例。監(jiān)察體制改革后，我們?nèi)〉谋O(jiān)察對象有31萬人，比改革前全省的行政監(jiān)察對象增加了大約26萬人。這意味著改革前有近26萬人是沒有監(jiān)督到的，從這個數(shù)字上我們也可以看出監(jiān)察全覆蓋對公權(quán)力的制衡意義有多大。
劉昌林：的確是這樣。以前，由于行政監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察范圍有限，在執(zhí)法過程中常常遇到這種情況：有的案件涉及多名當(dāng)事人，卻因為“身份”不同，導(dǎo)致處理結(jié)果不同。監(jiān)察法規(guī)定的6類監(jiān)察對象將應(yīng)監(jiān)督人員全部納入其中，生動詮釋了法律法規(guī)面前人人平等、沒有例外的原則。同時，我也注意到，監(jiān)察法立法過程中，很多人都在問，是不是“吃財政飯”的都是監(jiān)察對象，包不包括醫(yī)生、教師，等等?，F(xiàn)在答案很明確，判斷一個人是不是公職人員，關(guān)鍵看他是不是行使公權(quán)力、履行公務(wù)，而不是看他是否有公職。只要行使的是公權(quán)力，就要受到監(jiān)督，充分體現(xiàn)了有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、權(quán)責(zé)相一致的原則。
記者：請問監(jiān)督范圍的擴(kuò)大對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提出哪些新的要求與挑戰(zhàn)？應(yīng)該如何應(yīng)對？
劉昌林：從理論上的“監(jiān)察全覆蓋”，到實踐層面的“監(jiān)督無空白”，還有大量工作要做，有很多問題需要破解。比如，改革后，新的紀(jì)檢監(jiān)察隊伍如何適應(yīng)監(jiān)督范圍擴(kuò)大的現(xiàn)實要求，盡快形成較強(qiáng)的戰(zhàn)斗力？如何運用紀(jì)律、法律兩把尺子，提高監(jiān)督工作質(zhì)量和實效？如何用好各項調(diào)查措施，形成反腐敗工作合力？針對這些問題，我們在監(jiān)察體制改革中，著力推進(jìn)以下工作——
一是在隊伍融合、能力鍛造上下功夫。加強(qiáng)思想教育、開展全員培訓(xùn)、進(jìn)行實戰(zhàn)鍛煉等多措并舉，對紀(jì)檢監(jiān)察隊伍進(jìn)行“催化”“淬火”，凝神聚力。
二是在完善制度、再造流程上下功夫。堅持把制度建設(shè)貫穿改革全過程，前期已制定了紀(jì)委監(jiān)委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督監(jiān)察工作辦法及系列配套制度，設(shè)計了57種文書，建立起新的工作流程，推進(jìn)紀(jì)法、法法貫通銜接。目前，我們正在研究制定貫徹實施監(jiān)察法的配套制度。
三是在突出重點、提升質(zhì)量上下功夫。重點加強(qiáng)信訪、案管、審理等工作，為監(jiān)督和審查調(diào)查工作提供支撐和保障，著力提升紀(jì)檢監(jiān)察工作政治化、法治化、專業(yè)化水平。
任正曉：監(jiān)察體制改革后，監(jiān)督范圍更大，工作標(biāo)準(zhǔn)更高，監(jiān)督制約更為嚴(yán)格，對紀(jì)檢監(jiān)察工作提出了更高標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)要求。
一是對辦案時效提出了更高標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)要求。改革后，紀(jì)委監(jiān)委立案審查調(diào)查的職務(wù)犯罪案件，辦結(jié)后要直接向檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴，中間沒有了緩沖時間。特別是與偵查羈押期限相比，留置時間大大縮短，要在有限時間內(nèi)同時查清違紀(jì)問題和違法犯罪問題，對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)審查、監(jiān)察調(diào)查能力提出了更嚴(yán)要求。
二是對證據(jù)收集提出了更高標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)要求。改革后，紀(jì)委監(jiān)委在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，要與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。
三是對紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍的能力素質(zhì)提出了更高標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)要求。新時代的紀(jì)檢監(jiān)察干部要政治過硬、本領(lǐng)高強(qiáng)，一方面，堅定地以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導(dǎo)實踐、推動工作，提升政治站位，樹牢“四個意識”；另一方面，要做到既懂紀(jì)又懂法。
藍(lán)佛安：改革后，對紀(jì)檢監(jiān)察工作提出了一些新的挑戰(zhàn)：一是隨著監(jiān)察范圍的擴(kuò)大，受理信訪舉報和問題線索處置的范圍也相應(yīng)擴(kuò)大，信訪舉報數(shù)量、問題線索處置數(shù)量增加。二是監(jiān)察對象點多面廣，如何有效甄別認(rèn)定，如何開展有效監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)督無空白，考校著紀(jì)檢監(jiān)察干部的水平、能力。三是基層群眾性自治組織中從事管理的人員被納入監(jiān)察范圍，需要推動監(jiān)察向基層延伸，增強(qiáng)基層監(jiān)督力量。
針對這些問題，我們拿出了一些舉措。比如，堅持把紀(jì)律挺在前面，把監(jiān)督挺在前面，探索健全執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督聯(lián)動機(jī)制，著力構(gòu)建全方位監(jiān)督格局；利用海南省、市（縣）兩級行政管理“扁平化”特點，積極探索監(jiān)察職能向基層、村居延伸的有效途徑；建立省紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)審查調(diào)查大數(shù)據(jù)平臺，為審查調(diào)查工作插上科技的翅膀，等等。同時，我們還將2018年確定為我省紀(jì)檢監(jiān)察干部全員學(xué)習(xí)培訓(xùn)年，通過集中輪訓(xùn)、以案代訓(xùn)、考核競賽等方式，全方位提高紀(jì)檢監(jiān)察干部的能力素養(yǎng)，以便更好地與新的形勢任務(wù)要求相匹配。
記者：請問紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)如何各司其職、各盡其責(zé)，在管轄范圍內(nèi)履行好監(jiān)察職責(zé)？
藍(lán)佛安：各司其職、各盡其責(zé)的前提是責(zé)任清晰。監(jiān)察法對管轄范圍作了明確規(guī)定，既可以讓各級監(jiān)察機(jī)關(guān)按照干部管理權(quán)限對本轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)察對象依法進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督，有效避免爭議或推諉，又有利于有關(guān)單位和個人按照監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍提供問題線索，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的積極性。需要注意的是，在實踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)要規(guī)范使用提級管轄、指定管轄等，既不能越權(quán)辦理不屬于自己管轄的監(jiān)察事項，也不能放棄職守把自己管轄的監(jiān)察事項推出不管，當(dāng)“甩手掌柜”。
在這方面，海南牢固樹立“四個意識”，堅持黨對監(jiān)察工作的全方位、全過程領(lǐng)導(dǎo)，從初核、立案到采取留置措施、提出處置意見和審查意見等，嚴(yán)格按照規(guī)定向黨委報告，確保監(jiān)察工作始終在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。同時，注重完善內(nèi)控機(jī)制，著力打通紀(jì)法貫通、法法銜接各環(huán)節(jié)；探索流程再造，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督；嚴(yán)格依法履行監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)、用好各項調(diào)查措施。
任正曉：監(jiān)察法第三章明確了監(jiān)察范圍和管轄原則，有利于明晰責(zé)任主體，增強(qiáng)監(jiān)察工作的機(jī)動性、實效性。在工作實踐中，我們強(qiáng)調(diào)，各級監(jiān)察機(jī)關(guān)要各司其職、各盡其責(zé)，扎實做好管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項。
分級管轄是原則。各級監(jiān)察機(jī)關(guān)要按照一般管轄原則的分工，管好自己管轄范圍的監(jiān)察事項，既不越位辦理不屬于自己管轄的監(jiān)察事項，也不缺位把應(yīng)由自己管轄的監(jiān)察事項推出不管。
提級管轄需慎用。對于一些處理難度較大的監(jiān)察事項，比如上級監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為在其所轄地區(qū)有重大影響，或者下級監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理可能會影響公正處理的，應(yīng)實行提級管轄。但如果按規(guī)定應(yīng)由下級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的事項，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)也都去辦理，不僅管不過來，也不可能管好，不利于發(fā)揮下級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的積極性和主動性。
指定管轄要用好。對于地域管轄不明的監(jiān)察事項，或者為了排除干擾、保證監(jiān)察事項能夠得到正確及時處理，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以實行指定辦理。但是，進(jìn)行指定管轄不是說上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以當(dāng)“甩手掌柜”，必須根據(jù)實際工作需要，通盤考慮、慎重決定。
劉昌林：我認(rèn)為首先要明確“兩層關(guān)系”。一個是監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)委的工作，對本行政區(qū)域內(nèi)下級監(jiān)委的工作進(jìn)行監(jiān)督和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)；另一個是監(jiān)察事項的管轄關(guān)系，各級監(jiān)委按照管理權(quán)限管轄本轄區(qū)內(nèi)監(jiān)察對象所涉監(jiān)察事項，上級監(jiān)委可以辦理下一級乃至所轄各級監(jiān)委管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項。在這個前提下，準(zhǔn)確把握運用一般管轄、提級管轄、指定管轄，確保各級紀(jì)委監(jiān)委工作力量統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)行動，推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。
甘肅省紀(jì)委監(jiān)委在加強(qiáng)對下級紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)方面做了一些工作。比如，建立調(diào)研制度、班子成員聯(lián)系指導(dǎo)市（州）紀(jì)委監(jiān)委和省紀(jì)委派駐紀(jì)檢組工作制度；明確市（州）紀(jì)委書記、監(jiān)委主任和省紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長、副組長的年度考核，由省紀(jì)委監(jiān)委統(tǒng)一進(jìn)行；明確扶貧領(lǐng)域重點問題線索由省紀(jì)委監(jiān)委直接查辦，等等。下一步，我們將進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、明晰責(zé)任，統(tǒng)籌安排、合理調(diào)度，提高效率、形成合力，防止出現(xiàn)相互推諉和缺位、錯位、越位等現(xiàn)象。
