《美國的腐敗——從富蘭克林的鼻煙盒到聯(lián)合公民勝訴案》
?。溃煞茽枴ぬ峤B特 著
馮克利 苗曉楓 譯
中國方正出版社
腐敗，扭曲人性、破壞公平、侵蝕正義，是人類寇仇、社會(huì)毒瘤、各國公敵。然而，腐敗是一個(gè)普遍現(xiàn)象，即使發(fā)達(dá)如美國也難享例外特權(quán)，與其他國家一樣經(jīng)歷過腐敗肆虐。近期，中國方正出版社翻譯出版了美國青年學(xué)者澤菲爾·提紹特（Zephyr Teachout）的著作《美國的腐敗——從富蘭克林的鼻煙盒到聯(lián)合公民勝訴案》。作者以大量筆墨介紹了一系列美國反腐案例，剖析制憲時(shí)期的腐敗、建國至19世紀(jì)末反腐敗法的發(fā)展，以及20世紀(jì)的競選募資法和反賄賂法。透過這些描述，讀者可以深刻地感受到美國早期如何防治腐敗。
第一，擴(kuò)大腐敗范疇，強(qiáng)化嚴(yán)苛的反腐觀念。美國“開國先父們”認(rèn)為，歐洲政治文化中的法治思想需要繼承，但腐敗習(xí)俗必須摒棄，因?yàn)榍罢呤敲绹⒆阌趪H社會(huì)的基礎(chǔ)，后者卻是一種可憎的陋習(xí)?；诖耍绹▏邩O其警惕和抵制腐敗，在《聯(lián)邦條例》中明確規(guī)定公職人員不得接受任何禮物，收禮要向國會(huì)申請批準(zhǔn)。在他們看來，接受贈(zèng)禮可能影響官員的判斷、言行或政策，從而導(dǎo)致腐敗?！八膫€(gè)鼻煙盒與一匹馬”的結(jié)局不盡相同，但都在當(dāng)時(shí)的美國政壇引起軒然大波，這與早期美國人的反腐觀念密切相關(guān)。如作者所言，他們“擴(kuò)大對腐敗行為的定義范圍，將英法文化中某些不被視為腐敗的行為劃歸腐敗范疇”。美國人對腐敗寬泛而嚴(yán)苛的界定，展示了美國早期建立“新世界柏拉圖理想國”的愿望與努力。
第二，強(qiáng)調(diào)公民美德，防止私利影響公權(quán)力。出于對歐洲社會(huì)的失望，美國希望建立一種全新的政治與社會(huì)秩序，強(qiáng)調(diào)以公民道德為核心。因此，美國“國父們”決定改章建制，建立一個(gè)真正的代議制共和國。這種制度不僅實(shí)踐分權(quán)制衡原則，而且強(qiáng)調(diào)公民及選民代表的道德取向?！爸挥杏眯膼圩o(hù)國家和公共利益的公民，才是具有集體美德的公民，一旦他們利用自己的公共角色達(dá)到私人目的，他們就是腐敗的公民。有美德的公民將公共利益置于其他利益之上，不會(huì)將政府首先視為個(gè)人活力的潛在資源，而是把它視為集體利益的資源?！泵绹谶@方面的反腐經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)為建立和堅(jiān)持三權(quán)分立制度，維護(hù)分權(quán)制衡的原則，探討金錢、權(quán)力、政治、人性的關(guān)系，尋找消除誘惑和治理“祿蟲難題”的途徑。
第三，突出法律手段，規(guī)范選舉政治的過程。在美國建國者看來，帝制在治理效果上不如共和制，維護(hù)共和制需要實(shí)行代議制，真正的代議制要求規(guī)范選舉制度。規(guī)范的選舉制度不僅要求選舉產(chǎn)生公共權(quán)力掌控者的過程公平合法，而且要求組建公共權(quán)力機(jī)構(gòu)依法行使權(quán)力。一方面，美國制憲者制定規(guī)范選舉制度的條款。例如，在備選名額方面，根據(jù)各州人數(shù)分配議員代表名額；在備選資格方面，規(guī)定參議員和眾議院候選人的年齡和國籍年限。另一方面，運(yùn)用分權(quán)制衡原則確保權(quán)力公正。例如，在選舉財(cái)務(wù)方面，將財(cái)政撥款權(quán)賦予立法機(jī)構(gòu)而非行政機(jī)構(gòu)，以免行政部門因金錢賄賂而產(chǎn)生依附關(guān)系。此外，為了保護(hù)公民支持政府和參與政治的積極性，美國規(guī)定了“征用條款”，即“未經(jīng)公平補(bǔ)償，不得將私產(chǎn)充公”。
早期的美國人由衷地厭惡和警惕腐敗，不僅對腐敗行為的界定更加寬泛，而且從制度設(shè)計(jì)上竭盡所能防止發(fā)生腐敗。在他們看來，為了私利而影響公權(quán)力的行使都屬于腐敗行為，這種認(rèn)識(shí)有深刻的背景和社會(huì)根源。如作者所言，“其一是亞里士多德主義和共和主義的觀念，它體現(xiàn)于法國政治哲人孟德斯鳩的思想；其二來自基督教和清教，又與自然法理論盤根錯(cuò)節(jié)，體現(xiàn)于英國哲人約翰·洛克的學(xué)說?！庇捎谶@種根深蒂固的反腐理念與合理有效的制度設(shè)計(jì)，美國的腐敗問題與其他國家相比程度較輕。然而，隨著資本主義的發(fā)展，特別是19世紀(jì)中期之后，以貪污受賄和以權(quán)謀私為代表的腐敗現(xiàn)象在美國趨于嚴(yán)重。面對當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的腐敗問題，美國各州與聯(lián)邦政府出臺(tái)各種反腐敗的法律措施。
首先，針對賄賂日益盛行的趨勢，美國出臺(tái)反腐敗法。根據(jù)提紹特的介紹，1816年，美國佐治亞州通過專門的反賄賂法，規(guī)定任何試圖“影響”州議會(huì)議員、行政官員、法官和大法官的人判刑五年；19世紀(jì)20年代之后，更多州出臺(tái)反賄賂法，并通過模糊賄賂與敲詐勒索界線的方式擴(kuò)大其適用范圍；1853年，美國通過第一部聯(lián)邦反賄賂法，規(guī)定任何向美國官員許諾有價(jià)值的物品以影響其決定的行為都要受到懲罰。此后，反賄賂法不僅向成文法發(fā)展，而且逐漸從司法領(lǐng)域擴(kuò)展到立法領(lǐng)域。
其次，針對愈演愈烈的游說行為，美國出臺(tái)反游說法。游說體現(xiàn)了自由主義政治理念，但也對其造成挑戰(zhàn)。原因在于，游說有利于信息交流并產(chǎn)生理性，但過度游說助長花言巧語對理性的侵蝕，甚至擴(kuò)大金錢對政治的影響。因此，選舉制度中常見的游說行為并非總是具有積極作用。如該書所說，1851年，“哈里斯訴魯夫案”判決首次否定了游說合同的有效性；1852年，聯(lián)邦反游說法規(guī)定國會(huì)禁止充當(dāng)受雇代理人；1877年佐治亞州在制憲會(huì)議上發(fā)生了關(guān)于是否將游說定罪的公開辯論，最終通過的州憲法明確規(guī)定游說有罪。1878年，該州通過立法界定“游說”。
再次，針對選舉中的腐敗亂象，美國揮舞兩根大棒。對于防止腐敗，不外乎懲罰和預(yù)防兩種思路，美國也從這兩方面發(fā)揮法治手段的作用。根據(jù)提紹特的介紹，一方面，美國以腐敗罪起訴選舉上臺(tái)的官員。1903年，羅斯福在國會(huì)演講中將賄賂列為最大的反民主之惡。1905年，借助俄勒岡州和堪薩斯州兩次起訴貪官并將其定罪，美國改變了反賄賂法執(zhí)行不力的狀況。另一方面，美國出臺(tái)競選資金法。1905年，羅斯福倡導(dǎo)改革競選資金立法，主張為競選提供公共資金，禁止社團(tuán)法人捐款，并全面公開競選資金來源。1907年，美國通過《蒂爾曼法》。1910年，通過《聯(lián)邦反腐敗行為法》。這些法律不僅限制了選舉開支，而且導(dǎo)致參議院直選和反壟斷法的出臺(tái)。
從作者的描述中可知，美國長期堅(jiān)持反腐敗的理念，不斷推進(jìn)反腐法律建設(shè)，從多個(gè)方面加強(qiáng)腐敗防治力度，并取得了明顯的效果。然而，提紹特的寫作目的并非僅為宣揚(yáng)美國反腐經(jīng)驗(yàn)，而是針對她認(rèn)為美國在反腐領(lǐng)域存在的問題提出自己的見解與主張。提紹特認(rèn)為，腐敗概念在美國一直處于變動(dòng)和模糊狀態(tài)，各種法律中美國明確規(guī)定什么是腐敗，這成為美國反腐努力中的最大問題。
第一，狹隘理解腐敗概念。提紹特認(rèn)為，在1976年的“巴克利訴法雷奧案”判決中，法院沒有界定腐敗，也沒有將其狹隘地理解為權(quán)錢交易，該判決造成了日后的司法困境；2010年判決的“聯(lián)合公民案”過分誤讀了“巴克利案”，將腐敗界定為賄賂，并將賄賂等同于利益交換；2014年的“麥卡欽訴聯(lián)邦選舉委員會(huì)案”，大法官的判決認(rèn)為憲法認(rèn)定的唯一的腐敗形式是利益交換。她反對這種對腐敗概念的狹隘式理解。
第二，混淆平等與腐敗的關(guān)系。提紹特指出，自由主義者大多認(rèn)為腐敗是一個(gè)沒有意義的概念，它從屬于平等關(guān)切；真正的問題是平等關(guān)切，而非腐敗關(guān)切。在她看來，腐敗關(guān)切與平等關(guān)切雖有重疊，但不完全相同，兩者都是國家的基石。
第三，以團(tuán)體利益掩蓋腐敗。提紹特認(rèn)為，美國是一個(gè)多元社會(huì)，利用公權(quán)力使代表一部分群體利益的團(tuán)體利益壓倒公共利益常常不被視為腐敗。在她看來，維護(hù)團(tuán)體利益不應(yīng)以犧牲公共利益為代價(jià)，否則也是腐敗。
基于上述認(rèn)識(shí)，提紹特提倡復(fù)興反腐敗原則，強(qiáng)調(diào)明示規(guī)則，明確腐敗概念，協(xié)調(diào)個(gè)人利益、團(tuán)體利益和公共利益，建立公共財(cái)政資助選舉制度，與純粹的壟斷作斗爭。總體而言，該書視角獨(dú)特、案例豐富、論述深刻、觀點(diǎn)鮮明，展示了作者的學(xué)術(shù)素養(yǎng)與關(guān)懷，為相關(guān)領(lǐng)域的研究提供了可資借鑒的參考與啟示。
（作者金燦榮，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副院長；孫西輝，中國社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副教授）
